PROTESTO É ALTERNATIVA EFICAZ PARA CONSELHOS PROFISSIONAIS DESAFOGAREM O JUDICIÁRIO
Paula Brito - 18/08/2020
Não é de hoje que a ação de execução fiscal representa o principal fator de morosidade da Justiça brasileira. Segundo dados do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) de 2010, os processos de execução fiscal correspondiam a 32% dos 83,4 milhões de processos em tramitação no Judiciário naquele ano, totalizando cerca de 27 milhões de processos.
Oito anos depois, os dados do CNJ revelam que esses processos aumentaram, representando aproximadamente 39% do total de casos pendentes em 2018, com uma taxa de congestionamento de 90%. Isso significa dizer que de cada 100 processos de execução fiscal que tramitaram no ano de 2018, apenas dez foram finalizados.
Assim como os números apresentados no relatório “Justiça em Números”, principal fonte das estatísticas oficiais do Poder Judiciário, uma outra pesquisa, realizada pelo CNJ no ano passado, chamou a atenção de magistrados, estudiosos e especialistas que pensam a Justiça brasileira.
Segundo o órgão, os conselhos profissionais - cujo principal intuito é registrar, fiscalizar e disciplinar as profissões regulamentadas - são o segundo maior litigante em processos de execução fiscal na Justiça Federal, respondendo por 28,15% dos casos que tramitaram entre 2015 e 2019, ficando atrás apenas da União, com 44,02% dos casos.
De acordo com informações obtidas junto aos conselhos participantes da pesquisa, tramitam no Poder Judiciário cerca de 1,1 milhão de processos de execução fiscal relativos aos conselhos profissionais contra seus associados, totalizando um montante financeiro da ordem de, pelo menos, R$ 1,8 bilhão. Somente em 2018, foram ajuizadas 132,8 mil ações que somam R$ 500 milhões.
Em outras palavras, médicos, psicólogos, engenheiros e administradores podem estar exercendo sua profissão de maneira ilegal, sem cumprir com suas obrigações pecuniárias, ferindo a legislação, obstruindo o Judiciário, onerando o Estado e prejudicando a população, já que os conselhos de fiscalização do exercício profissional visam conter os possíveis riscos inerentes de suas atividades à sociedade.
Boa parte desse problema poderia ser resolvido caso os conselhos adotassem soluções administrativas extrajudiciais como, por exemplo, o uso do instrumento do Protesto, mais célere e eficaz na recuperação de créditos. Com uma taxa de recuperação de até 50% em algumas situações, os conselhos profissionais utilizam pouco a ferramenta que, ainda assim, representa 18%. “A questão torna-se especialmente importante tendo em vista que as execuções fiscais têm grande peso na taxa de congestionamento do Judiciário brasileiro. Necessita-se de uma estratégia mais uniforme para a recuperação de créditos pelos conselhos profissionais; alguns desses entes possuem estrutura normativa de estímulo aos meios de cobrança extrajudicial, enquanto outros têm na propositura do executivo fiscal a primeira medida de cobrança, o que se revela altamente ineficaz”, afirma a juíza auxiliar da presidência do CNJ, Lívia Cristina Marques Peres.
Uma das autoridades que acompanhou os dados extraídos da Base de Replicação Nacional, por meio da qual o CNJ tem informações mais detalhadas sobre os processos que tramitam no Poder Judiciário, Lívia Cristina vê no instrumento do protesto de títulos um grande aliado para combater a morosidade que assola o Poder Judiciário brasileiro. “O protesto extrajudicial é um dos meios de fortalecimento da cobrança extrajudicial, cabendo ao credor estabelecer a estratégia que melhor atenda às suas necessidades e, ao CNJ, o exercício da articulação na execução da Política Judiciária Nacional de Tratamento Adequado dos Conflitos de Interesse”, revela a magistrada.
CONSELHOS LITIGANTES
A pesquisa realizada pelo CNJ abrangeu, no total, 328 conselhos, que englobam 13,7 milhões de profissionais inscritos, dos quais 8,7 encontram-se em atividade. Os de Enfermagem, Contabilidade, Representantes Comerciais, de Corretores de Imóveis e de Educação Física concentram 52,7% do total de profissionais em atividade abarcados pela pesquisa. Por outro lado, os conselhos com maior porcentagem de profissionais inscritos que se encontram em atividade são os de Química, Administração, Fisioterapia e Terapia Ocupacional, Nutricionistas e profissionais de Educação Física.
De acordo com o estudo, os conselhos com maior número de execuções em trâmite no Poder Judiciário são os de Enfermagem, Contabilidade, Farmácia, Corretores de Imóveis e de Engenharia e Agronomia.
Segundo a assessoria jurídica do Conselho Federal de Farmácia (CFF), os números de litígios provenientes do Conselho são altos porque não se fiscaliza apenas os profissionais, mas também os estabelecimentos que exploram atividades farmacêuticas, como as farmácias, drogarias, laboratórios, distribuidoras e indústrias.
A assessoria citou ainda a Resolução 665 de 23 de novembro de 2018, que dispõe sobre o protesto de Certidões de Dívida Ativa no âmbito dos Conselhos Regionais de Farmácia. Segundo a resolução, devem ser encaminhados a protesto os créditos não recolhidos no prazo legal, que estejam ou não aptos ao ajuizamento da competente ação de execução fiscal, conforme os termos do artigo 8º da Lei Federal nº 12.514/2011, após a inscrição e emissão da CDA.
Para o presidente do Conselho Federal de Enfermagem (Cofen), Manoel Carlos Neri da Silva, o grande número de execuções fiscais se dá em razão da alta inadimplência dos profissionais de enfermagem e da obrigatoriedade dos gestores em promover a recuperação dos créditos.
“O uso da via administrativa tem sido apoiada pelo Conselho Federal de Enfermagem, tanto através dos protestos quanto pela conciliação, tendo sido, inclusive, publicada recentemente a Resolução Cofen nº 614/2019, que trata da conciliação em débitos de dívida ativa”, afirma o presidente do Cofen.
O presidente do Conselho Federal de Corretores de Imóveis (Cofeci), João Teodoro da Silva, diz que embora o Cofeci incentive constantemente os conselhos regionais a se utilizarem do protesto como instrumento de cobrança, ainda há forte resistência de algumas instituições.
“O motivo é, em geral, o receio de ações de indenização por danos materiais e morais em caso de eventual protesto indevido. No entanto, a via administrativa, além de mais rápida, se bem-sucedida, evita a judicialização do crédito fiscal”, admite o presidente da entidade.
Embora com algumas restrições, conselhos Federais como os de Economia e Educação Física também compartilham da opinião de que a via administrativa, em especial o protesto de títulos, poderia ser mais rentável, célere e eficaz na hora de cobrar os associados inadimplentes.
“A importância do protesto é grande, porque minimiza o número de processos judiciais, queima etapas e às vezes é mais ágil do que uma execução fiscal, que pode levar anos para chegar à solução do processo”, comenta o presidente do Conselho Federal de Economia (Cofecon), Wellington Leonardo da Silva.
“Tudo indica que o Protesto é um instrumento auxiliador, um meio ágil e econômico, porém, não supre a obrigatoriedade da execução fiscal, caso não se consiga reaver o crédito”, opina o presidente do Conselho Federal de Educação Física (Confef), Jorge Steinhilber.
Steinhilber explica que os conselhos profissionais são obrigados a efetuar cobrança de anuidade e se assim não procederem poderão ser responsabilizados por improbidade administrativa ou responder por enquadramento na lei de responsabilidade fiscal.
Para o presidente do Conselho Federal de Administração (CFA), Mauro Kreuz, a elevada litigiosidade na atuação dos conselhos pode ser explicada pelo receio dos gestores quanto à possibilidade de ser responsabilizado perante órgãos de controle, principalmente o Tribunal de Contas da União.
“O lado perverso disso é que esse medo deságua no Judiciário, que fica sobremodo assoberbado com um número excessivo de ações cujos valores, muitas vezes, não superam o custo de tramitação do processo no Judiciário”, comenta Kreuz.
Já o diretor jurídico do Conselho Federal de Medicina Veterinária (CFMV), Armando Rodrigues Alves, revela que antes de promover o ajuizamento de execução fiscal, o conselho recorre a outros métodos de cobrança, como o protesto da CDA.
“Em termos de recuperação de crédito, o protesto da CDA tem se mostrado meio idôneo e eficaz. A restrição de crédito, gerada pelo protesto, é meio de coação indireta mais efetiva e eficaz que a constrição patrimonial implementada na execução fiscal. Em termos de alocação de recursos e pessoal, o protesto é a estratégia mais racional, por conta de sua economicidade. Demais disso, gera uma externalidade positiva: diminui o afluxo de execuções fiscais”, salienta o presidente do CFMV.
PROTESTO COMO ALTERNATIVA
Professor do Departamento de Direito Econômico, Financeiro e Tributário da Universidade de São Paulo (USP), Heleno Taveira Torres esteve presente no ano passado em discussões travadas pelo CNJ sobre as execuções fiscais dos conselhos profissionais. Durante o seminário “Dívida Ativa dos Conselhos Profissionais”, organizado pelo CNJ, Torres participou do debate “Judicialização da Dívida Ativa dos Conselhos Profissionais”, durante o qual foi feita uma reflexão sobre a possibilidade de encontrar outros modos para a cobrança da dívida ativa dos conselhos.
“O caminho é impor aos conselhos o acesso aos meios alternativos de solução de conflitos. A arbitragem pode funcionar de modo muito positivo, bem como o protesto e a conciliação. Ademais, urge que sejam criadas medidas de compliance extensivas ao processo administrativo destes conselhos, bem como um modelo mais ágil de mecanismos de precedentes administrativos ou súmulas”, relata o docente.
Principal litigante das ações de execução fiscal, onde cobra os débitos inscritos na Dívida Ativa, somente em 2018, a Fazenda Pública, por meio da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), executou a quantia de quase R$ 6 bilhões junto ao Poder Judiciário. Ao mesmo tempo, a procuradoria recuperou mais de R$ 1 bilhão somente com o instrumento do protesto de títulos.
Segundo o procurador da Fazenda Nacional, João Henrique Chauffaille Grognet, não se torna eficaz distribuir uma execução fiscal sem antes promover o diligenciamento patrimonial do devedor. “É ineficaz, não só porque o processo dificilmente chegaria a um bom termo, mas também porque o ajuizamento acrítico faz com que execuções sem futuro concorram com execuções cujo devedor revela capacidade de pagamento”, destaca o procurador.
De acordo com Grognet, a Procuradoria- -Geral da Fazenda Nacional tem aprimorado estratégias e investido em alternativas que têm rendido frutos importantes para o erário brasileiro. “O protesto extrajudicial é estratégia que tem sido largamente utilizada pela Procuradoria da Fazenda Nacional na sua missão institucional de recuperar crédito. Recentemente, temos percebido que melhor do que protestar todos os créditos é mapear, por meio de métodos analíticos, que espécie de débito e que tipo de devedor melhor responde a estratégia. Dessa forma, garantimos maior eficácia com as remessas para protesto”, argumenta o procurador.
“Priorizar a execução fiscal, definitivamente, não é o meio mais eficiente para cobrança de dívidas de baixo valor. Creio que a atividade extrajudicial vem auxiliando e muito a atividade judicial, como na cobrança e recuperação de créditos públicos com a utilização do protesto de CDAs, por exemplo”, enfatiza o coordenador-geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da Procuradoria-Geral Federal (PGF), Fabio Munhoz.
Para o professor de Direito do Estado da Universidade de São Paulo (USP), Elival da Silva Ramos, a atividade dos cartórios é cada vez mais profissional e eficiente, tendo propiciado uma alternativa muito atraente para entidades públicas na cobrança de seus créditos, assim como os conselhos profissionais, que são autarquias.
“O protesto é uma cobrança eficaz, em face dos efeitos que produz em relação ao conceito creditício do devedor, e não representa custo para a entidade que dele se beneficia, pois o pagamento dos emolumentos, invariavelmente, no caso de entidades públicas, é feito pelo protestado”, destaca o docente.
INTELIGÊNCIA FISCAL
O desafio de diminuir o congestionamento das ações no Poder Judiciário segue implicando em esforços por parte da organização judiciária, procuradorias e instituições que medem índices econômicos e sociais.
Em 2011, o CNJ e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) realizaram um diagnóstico sobre o perfil dos processos de execução fiscal e identificaram que as ações advindas dos conselhos profissionais tinham um perfil peculiar: eram numerosas, porém de valores muito baixos, chegando ao ponto de os valores cobrados serem inferiores inclusive aos custos que uma ação judicial representa ao Judiciário. A pesquisa quantificou que os conselhos respondiam por 36,4% de todos os processos de execução fiscais em tramitação no Judiciário na época e que a média dos valores cobrados era de R$ 1.540,00.
“A pesquisa do CNJ reafirma que o perfil da execução fiscal não vem se alterando nos últimos dez anos, com uma participação desproporcional dos conselhos de fiscalização das profissões liberais no estoque de ações em tramitação. O uso mais intensivo do protesto poderia reduzir custos da administração judiciária”, ressalta o técnico de planejamento e pesquisa do Ipea, Alexandre dos Santos Cunha.
Já no âmbito do Poder Público, foi delineado um novo modelo de cobrança que está em vigor desde 2016, baseado em inteligência fiscal (uso de big data), fortalecimento de medidas de cobrança e revisão dos processos de trabalho, explica o procurador da Fazenda Nacional, João Henrique Chauffaille Grognet.
A partir disso, foi feito um rating de devedores para classificá-los (devedores com alta capacidade de pagamento, devedores institucionais, devedores cuja recuperação do credito é média, devedores com baixa chance de pagamento do crédito e devedores com capacidade nula de pagamento da dívida), monitoramento patrimonial e uso dessas informações para definição de medidas administrativas e judiciais de recuperação dos valores.
“A criação de um rating da Dívida Ativa da União, que representa o grau de recuperação do crédito, formulado a partir de informações econômicas, financeiras e patrimoniais, permitiu conhecermos melhor o devedor. Em linhas gerais, devedores com diferentes graus de saúde financeira são submetidos a distintas formas de cobrança, especificamente calibradas para otimizar o retorno”, explica Grognet.
Segundo o coordenador da PGF, Fábio Munhoz, há um modelo de cobrança que a Procuradoria tem adotado para cobrar valores pertencentes a 164 autarquias. Também nesse caso, a cobrança é feita a partir de uma estratégia que considera uma cobrança extrajudicial em âmbito nacional com atuação de 89 procuradores e uma cobrança judicial regionalizada, em cinco regiões. “É a busca do potencial recuperatório com ferramentas que temos e busca da tecnologia para melhorar sua efetivação”, disse.
Nos créditos até R$ 10 mil, a ação é feita a partir do rastreamento de bens e valores por meio de sistemas com possibilidade de arquivamento da execução fiscal. Para dívidas entre R$ 10 mil a R$ 100 mil, é usado um sistema da Advocacia Geral da União, a partir de dados de vários credores e devedores da União e dos estados. Se não for possível recuperar, também nesses casos, há a opção do arquivamento. Para valores acima de R$ 100 mil outros bancos de dados são utilizados.
“Certamente devemos focar na recuperação dos créditos pela via extrajudicial. A tentativa de conciliações prévias ao ajuizamento, bem como a utilização do protesto extrajudicial, além de servirem como ferramentas de desjudicialização, aumentam exponencialmente a possibilidade de recuperação dos créditos públicos de forma muito mais célere”, salienta Fábio Munhoz.
PATRIMÔNIO RASTREADO
Inspirado em métodos modernos de recuperação de passivos, o Regime Diferenciado de Cobrança de Crédito foi apresentado durante as cinco oficinas de trabalho que encerraram os debates do seminário “Dívida ativa dos conselhos profissionais”.
Os principais instrumentos de cobrança apresentados nesse modelo de gerenciamento de dívida são: diligências patrimoniais para rastreamento dos bens dos devedores e consulta a bancos de dados diversos para a localização de bens e direitos passíveis de expropriação judicial ou identificação de eventuais hipóteses de responsabilidade tributária e não tributária.
Outra diretriz estabelece que o uso das bases de dados patrimoniais, de diligências e seus resultados deverão ser lançados em processo administrativo correspondente ao crédito. Para ampliar o alcance desse monitoramento, o regime sugere a realização de convênios com Cartórios, Juntas Comerciais, Receita Federal, Tribunais Regionais Eleitorais e departamentos de trânsito. Após a realização de todas as diligências e, no caso de serem sem resultado, será permitido o arquivamento administrativo provisório ou definitivo do processo.
Na ocasião, o regime diferenciado de cobrança de créditos foi apresentado pelo juiz federal Rafael Leite Paulo, do Tribunal Regional Federal da Primeira Região (TRF-1). O magistrado foi um dos premiados no curso “Robotização no Judiciário”, promovido pela Associação de Juízes Federais do Brasil (Ajufe), pela automação de procedimentos em sua unidade, a 5ª Vara Federal do Amazonas, especializada em execuções fiscais.
“Diante dos desafios ligados à jurisdição no âmbito das execuções fiscais, em que há um grande volume de ações e limitação de pessoal, é sempre necessário repensar e avaliar os fluxos de trabalho e utilizar medidas inovadoras para se buscar efetividade na atuação judicial. O uso de ferramentas tecnológicas, por evidente, encaixa-se perfeitamente nesse contexto”, argumenta o juiz federal.
“Com isso em mente, sem alternativas tradicionais de contratação disponíveis, foram desenvolvidas ferramentas – de mão própria, por meio do estudo de soluções gratuitas disponíveis na internet – consistentes em scripts e pequenos robôs de software para ampliar a capacidade dos servidores e do próprio magistrado, realizando tarefas repetitivas no uso dos sistemas processuais, na busca de informações e na preparação de documentos de forma a assegurar um ganho de produtividade na atuação da Vara”, complementa o magistrado.
A partir da apresentação desse modelo, a ideia é que os conselhos federais avaliem a possibilidade de regulamentar o regime especial como forma de estimular a adoção dessas práticas pela via administrativa, com consequente redução dos processos de execução fiscal.
Segundo o juiz federal Rafael Leite Paulo, o rastreamento de bens tem um papel central no fortalecimento das medidas voltadas à recuperação de dívidas. Para o magistrado, é impossível se pensar em execução sem uma atividade de rastreamento de bens efetiva.
“Os cartórios têm um papel fundamental na disponibilização de um acesso mais franco aos dados, trabalhando em conjunto com o Poder Judiciário no rastreamento de bens, de forma que seja beneficiado todo o sistema de Justiça, mas também legitimando e ampliando a atuação do sistema notarial e registral”, conclui o juiz federal.
FONTE: Revista Cartórios com Você